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律师年检何时休
发布时间:2014-5-4 17:31:34   浏览次数:6086
--转自《财经》

 

法眼

2014年2月19日,国家工商总局发出通知,宣布实施多年的企业年检制度自3月1日起正式停止。这一对于广大企业的重大利好消息让中国25万多名律师眼红,因为律师业内也一直存在着类似的年检制度:每年的春夏之交,每位中国律师及其所在的律师事务所都要经过当地司法局的年度考核,与年检“绑定”在一起的则是向当地律师协会强制性缴纳的会费。其中,律师缴纳的个人会费由数百元到几千元不等,事务所缴纳的团体会费则往往达一两万元。

企业年检取消的消息公布后,法律界也出现了关于取消律师年检的强烈呼声,甚至有多个省份的律师联名写信,要求取消这项“不合理的制度”。不过,在目前的律师行业管理体制之下,律师年检在短期内取消的可能性并不大,其最大阻力来自司法行政机关的经济利益和政治需求。

年检的由来

年检制度的存在,不仅使律协和司法局之间形成了“两张皮”的共生关系,而且倒置了律师与律协之间所应有的主仆关系

要理解律师年检制度的存在基础,得从律师业的市场化过程说起。当代中国的律师业在“文革”后于1980年正式恢复,随后整个80年代,律师都处于国家体制之内,在附属于各级行政机关和事业单位的“法律顾问处”和国办律师事务所里执业。在这一时期,律师的身份基本相当于事业单位的工作人员,并不需要年检注册,全国统一的律师资格考试也直到1986年才开始进行。

从上世纪80年代末到世纪之交,中国律师业经历了一次从国家走向市场的“脱钩改制”过程,合作制与合伙制的律师事务所大量出现,曾经的“国办所”也逐渐被改制为合伙所。律师业市场化的一个必然后果是,将数以万计的律师从国家体制内推到了体制外,律师年检制度正是在这个背景下产生的。

1997年,司法部在第一部《律师法》的颁布实施过程中确立了对律师业的所谓“两结合”管理体制,即司法行政机关和律师协会相结合,司法行政机关对律师业进行宏观的监督和指导,律协则承担具体的管理职能。

这个分工在理论上并无不当,在实践中却走了样。

数年前,西北某省一位司法行政官员对我说过一句极为精辟的话,“两结合就是两张皮,律协一张,司法局一张,哪张需要贴哪张。”律师年检制度恰恰体现了这“两张皮”之间微妙的分工合作:每年年检时,律师的执业证上需要司法局来盖章,与此同时,也要向律协缴纳当年的会费。从正式制度上看,由于司法局是国家行政机关,律协是行业协会,盖章和缴费之间似乎并不存在关联,但事实上律协并非独立的行业自治机构,与司法行政机关关系紧密。

在律师年检制度设立的初期,这种收费更为直接。律师年检时所缴纳的费用并不叫“会费”,而叫“管理费”,后来又改叫“注册费”,直接向司法局缴纳。直到2002年,河南的李苏滨、李午汜两位律师先后状告洛阳市司法局和律协,要求法院确认收取律师注册费为违法行为。最终法院判定,司法局既未能提供省级以上政府批准收取律师年检注册费的依据,收费收据也未使用行政事业性收费票据,因此确认司法局年检注册收费行为违法。

这个标志性判决作出之后不到一个月,时任中华全国律师协会秘书长贾午光在接受采访时就表示,司法行政机关所收取的律师年检注册费已经取消,顿时引起了全国各地律师的一片喝彩。

可到了第二年春天,律师们就失望地发现,其实年检注册费并没有真正取消,而是“换汤不换药”变成了律协的“会费”,只是数额较此前略有减少。

与此同时,中国律师的总人数一直在上升,到2013年底已经达到了25.2万。各地律协所收取的会费总额同步上升,尤其是北京、上海、深圳等律师人数众多的大城市,每年的个人会费和团体会费总和可以达到几千万元。

由于律师协会实行强制入会,律师没有不加入律协的权利,律协会费的缴纳又和司法局的年检注册“绑定”在一起,如果不交费,年检肯定通不过,因此这笔会费和从前的管理费、注册费并无任何实质区别。

近年来,在深圳、宁夏、北京都先后发生了律师针对律协选举程序和会费使用问题的抗争,原因恰恰在于律师们认为律协把大量会费花在了领导出国考察、举办会议和论坛乃至购置办公场所等并没有使绝大多数律师受益的地方,甚至有的直接流入了当地司法局的“小金库”。

不少律师认为,律协与司法局之间的关系应得到纠偏,律协应当真正成为由律师当家作主的自治性行业团体。然而,年检制度的存在,不仅使律协和司法局之间形成了“两张皮”的共生关系,而且倒置了律师与律协之间所应有的主仆关系——律师们每年交了许多钱,却很难得到律协提供的服务,在日常执业过程中如果遭遇困难和危险,律协也很少能为律师提供切实有效的帮助。

震慑的手段

一旦律师出现越轨行为,对其停止年检注册无疑是最有效的震慑手段

除此之外,年检制度对于司法行政机关还有另一个重要功能,即对于律师和律师事务所的日常执业活动进行监管。一旦律师出现越轨行为,对其停止年检注册无疑是最有效的震慑手段。因为如果无法通过年检的话,律师也就丢了下一年的饭碗。

近年来,随着律师数量的大幅增长,从事以制约公权力为核心的“维权诉讼”“公益诉讼”和“影响性诉讼”的律师越来越多,甚至借助互联网形成了跨地域的“律师团”等现象,这也引起了司法行政机关和律协的高度关注。于是,每年都会出现司法局对一些从事“敏感案件”的律师暂停注册乃至吊销执业证,或者通过其所在的律师事务所施加压力,以整个事务所无法通过年检为威胁,迫使相关律师离开事务所的现象。也就是说,年检制度的存在,相当于在每个律师事务所头上都放了一把“达摩克利斯之剑”。

也许有人会问,这样的监管难道不是必要的吗?如果没有年检制度,那么如何有效监督律师事务所和律师个人的违法行为呢?

事实上,国内律师的日常工作中已经存在着许多监管制度:比如律协的行业纪律部,专门负责处理各种投诉和违规问题,还可以根据《律师法》等法律法规对相关律师进行处罚。此外,律师事务所要依法纳税,律师办案时也要遵守三大诉讼法和其他法律法规的规定,并受公、检、法等国家机关的监督。

与已经取消了年检的企业相比,律师执业过程中所受到的规制更多,即使真的存在违法行为,也很难在年检的那几张纸上看出来。

因此,年检制度的存在,意味着司法行政机关不愿意放弃自己的权力,要以一种家长式的管理办法把律师像小孩子一样看管在手心里,生怕放出去会给自己惹事。

虽然年检对于律师业发展并无太大意义,但对于司法行政机关而言,却是一项既有经济利益又有政治需求的制度,在律协和司法行政机关“两结合”的管理体制中也占据了至关重要的地位。

改善的空间

存在了近20年的律师年检制度不但制约了律师的市场行为,而且阻碍了法律职业政治功能的实现

如果取消了年检,也就意味着律师业将获得更大的行业自治权,司法行政机关对于律师业的监管权力则将被大大削弱;至于律协,恐怕连会费也收不上来。换句话说,要取消律师年检,司法部必须拿出“壮士断腕”的勇气,废掉自己最重要的一门“武功”。如果没有上级行政机关或高层领导介入的话,出现这种情况的可能性几乎为零。

然而,与企业相比,国内律师业虽然也一直在为市场经济“保驾护航”,但对经济增长的直接贡献还相对有限,在维护社会稳定方面的作用也存在争议,是否能像企业年检问题一样获得解决,前景并不乐观。

不过,即使在现有律师管理体制不变的前提下,年检制度也存在改善的空间。比如在律协会费使用方面,在2008年由此问题而引发北京律协“直选事件”之后,受到很大压力的北京律协决定从2010年起将每年的个人会费由2500元降至2000元。

降低会费其实只是第一步,更重要的是要对律协每年的财务由中立的专业机构进行审计并公示,切实保障律师们所交的每一分钱都用在律协的日常事务上,尤其是为当地全体律师提供服务的事务上。律协会费的具体标准,则应当根据每年的审计结果所显示的收支情况来确定,而不是由司法行政机关来恣意确定。

此外,律师年检也可以考虑从每年一次改为两年或三年一次,这样既可以为广大律师和律师事务所节省一些时间和精力,又可以继续实现年检的监管功能,还能将司法局的年检与律协的会费在一定程度上分离开。

总而言之,在中国律师业于市场化和国际化的发展道路上取得长足进步的今天,存在了近20年的律师年检制度不但制约了律师的市场行为,而且阻碍了法律职业政治功能的实现。纵观当今世界各国,无论是大陆法系还是英美法系,除非出现违法违纪现象,律师的执业资格几乎都是终身的,所谓“两结合”的管理体制只是转型期的中国特色而已。

令人遗憾的是,作为律师业监管机构的司法行政机关出于其自身利益的考虑,很难放弃这一制度。国内25万余名律师只能在为这个日益壮大的新兴职业的权益和自主性的不断抗争上、在迈向法治的道路上继续前行。

作者为威斯康星大学麦迪逊分校社会学系、法学院助理教授,美国律师基金会研究员
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